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索 引 号:004300465/2018-35842 分  类: 主要负责人解读 ; 
发布机构: 市国土局 发文日期: 2018年11月13日
名  称: 自然资源扶贫政策如何释放更大红利? 文  号:
公开方式: 主动公开 公开时限: 长期公开

自然资源扶贫政策如何释放更大红利?

  阅读提示 

  近期,以国家自然资源督察成都局为组长单位,总督察办、国家自然资源督察武汉局、国家自然资源督察西安局组成联合督察调研组,围绕自然资源政策助力深度贫困地区脱贫攻坚情况,在中西部12个省级行政区域开展督察调研。

  成都、武汉、西安3个督察局的督察区域是全国脱贫攻坚的主战场,不仅覆盖了“三区三州”全部区域,还涉及全国11个集中连片特困地区中的9个、334个深度贫困县中的290个、592个国家级贫困县中的430个。截至2017年底,12个省级区域内尚有未脱贫人口1821万,占全国未脱贫总人口59.9%。

  督察调研组在跋山涉水、寻穷访困过程中发现,自然资源部门出台的一系列支持政策取得了实实在在的成效,给中西部贫困地区群众带来了更多的“获得感”“幸福感”,但各类政策衔接、土地指标交易中项目和资金管理等方面也存在比较突出的问题,亟待统筹联动,充分挖掘政策潜力,促进政策进一步落地生根、开花结果。

  据统计,2013年以来,中西部12个省区市贫困人口从4424万下降到2017年底的1821万,减少了58.8%,土地、矿产、测绘、地质调查、林业等自然资源方面的支持政策在其中发挥了重要作用。 

  扶贫政策接地气, 

  贫困地区共享发展红利 

  近年来,原国土资源部、原国家林业局、原国家测绘地理信息局出台了一系列扶贫政策,帮助贫困地区群众“挪穷窝、换穷业”。今年4月,自然资源部刚刚挂牌,便在四川省凉山州举办脱贫攻坚培训班,7月以来,陆续出台增减挂钩节余指标跨省调剂实施细则等文件,政策红利不断显现。 

  自然资源政策为贫困地区绿水青山转变为金山银山提供了支撑。 

    

  •   督察调研发现,规划布局优化和年度计划倾斜增强了贫困地区发展后劲。各地自然资源部门合理调整土地利用规划布局,增加贫困地区建设用地规模和年度用地计划。重庆市为18个贫困区县调整基本农田空间布局213.4万亩,增加建设用地规模14.2万亩,完成18个深度贫困乡镇的174个村(居)土地利用规划编制,保障了贫困地区重点基础设施、环保、民生项目用地。宁夏回族自治区为9个贫困区县增加建设用地规模19.86万亩,占国家追加自治区建设用地规模的44%。四川省实施“飞地”园区年度用地计划动态管理,年度用地计划可在“飞入地”与“飞出地”之间适当调剂使用。位于成都市东部的“成都—阿坝工业园区”利用区位优势,引进重大项目118个,协议总投资325亿元,缓解了川西民族贫困地区生态保护与经济发展之间的矛盾。贵州省为14个深度贫困县每年每县安排新增建设用地计划900亩,2017年乌蒙山、武陵山和滇桂黔石漠化连片特困地区共获批建设用地290宗、10.73万亩,占全省批准用地的58.06%。 

  •   增减挂钩节余指标流转等政策极大地助推了易地扶贫搬迁。督察调研发现,许多地方将闲置宅基地、村内废弃地等土地纳入增减挂钩项目或地票体系,节余指标跨区域流转,为易地扶贫搬迁、农村基础设施建设、发展扶贫产业等筹集了大量资金。四川、陕西、青海等地开展增减挂钩节余指标省内流转,协议规模2.35万亩,流转金额达56.98亿元。湖南省为解决贫困地区项目启动资金缺乏问题,允许贫困地区预支30%(不超过300亩)的节余指标进行流转,截至2018年7月,26个贫困县已流转节余指标2.2万亩,流转收益61.4亿元。重庆市坚持建档立卡贫困户宅基地复垦和地票交易优先备案、优先实施、优先交易、(资金)优先直拨,截至2018年5月,18个贫困区县累计实施复垦21.24万亩,交易资金327.65亿元,惠及106.2万人。此外,耕地占补平衡指标流转、工矿废弃地复垦节余指标流转等也为贫困地区带来大量资金。2015年以来,甘肃省将贫困区县补充耕地指标8.66万亩流转到兰州新区等地,获得资金4.7亿元。 

  •   自然资源产业扶持政策引领贫困地区走上绿色生态发展之路。中西部贫困地区运用自然资源政策大力扶持旅游、康养、光伏、有机农业等产业,避开“先污染,再治理”的老路。湖南省集中在贫困地区打造一批精品森林旅游地和康养基地,2017年全省森林旅游接待游客5038万人次,实现综合收入500亿元,间接带动200多万林农致富奔小康。青海省在8个贫困县实施150兆瓦特光伏扶贫项目,带动8000户贫困户每年增收4000元。陕西省发展林下经济1800万亩,种植苗木花卉208万亩,成为山区群众脱贫增收的重要途径。云南省引导贫困县成立500家农业龙头企业、近4万个农民专业合作社、近3000个家庭农场,与贫困户建立稳定带动关系,提高产业增值能力和扶贫带动能力。 

      自然资源政策在提高贫困地区发展质量方面发挥了积极作用。 

        

  •   土地整治、地灾治理等生态修复工程投入大量真金白银。按照山水林田湖草生命共同体系统保护修复要求,各地在脱贫攻坚过程中积极实施生态修复项目,对田水路林村矿等进行综合整治。2015年以来,云南省安排中低产田改造、灾毁耕地复垦及坡耕地水土流失治理211.69万亩,投资50.04亿元,其中贫困县占比近80%。四川省支持贫困地区开展地灾综合防治体系建设,累计下达中央及省级专项资金51亿余元,开展18.9万人避险搬迁、515处工程治理、10个综合整治工程、1553处排危除险。陕西省推进贫困地区历史遗留矿山地质环境治理,累计投入资金8.7亿元,恢复治理面积2.28万亩。宁夏回族自治区投资5.58亿元,开展32个生态移民土地整治项目,建设总规模34.44万亩,安置移民16.93万人,3000余名移民直接参与工程施工,人均增收6750元。 

  •   生态建设、退耕还林等政策保障了贫困群众长远生计。督察调研发现,各地积极实施生态工程,将经济效益和社会效益落脚在贫困群众长远生计上。2017年,贵州省在武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区落实林业生态建设资金60亿元,占全省总额80%以上,获得国家新一轮退耕还林任务350万亩,落实资金31.5亿元,其中269万亩安排在集中连片特困地区。云南省2014~2018年累计下达贫困地区新一轮退耕还林还草任务941.94万亩,占全省4年总任务的93.26%,全省建档立卡贫困户累计退耕还林85.1万亩,共获现金补助10.2亿元,户均6538元。各地还实施生态护林员、群测群防员、护边员等生态就业工程,保障贫困户脱贫不返贫。青海省累计设立生态公益性管护岗位16万个,其中贫困人口4.7万,年均增收最高达2.16万元。 

  •   生态效益补偿制度拓宽了扶贫资金渠道。国家对重点生态功能区、禁止开发区域实施转移支付政策,调动了贫困地区农牧民参与生态保护的积极性。重庆市2017年在开州区、酉阳县等贫困区县启动湿地生态效益市级补偿试点,下达国家级贫困县区生态效益补偿4.34亿元。陕西省2017年财政下达贫困地区生态效益补偿资金9.14亿元,占全省总任务的76.3%。西藏自治区历年来获得国家重点生态功能区转移支付资金83.49亿元,均用于补助地方政府改善民生和生态保护方面的支出。贫困户通过领取生态效益补偿金及参与管护等途径,在生态保护与修复中实现脱贫。 

      自然资源产权改革和调查评价赋予贫困地区更多发展机遇。 

        

  •   国家公园、地质公园建设缓解了区域性贫困。中西部地区生态资源丰富,以国家公园、地质公园为载体发展旅游业,有助于加快区域脱贫步伐。云南省普达措国家公园30%的土地属集体所有,10年来对公园涉及的3794名群众现金直补1.5亿元,促进了贫困户收入增加。四川省2015年以来新增世界地质公园1处、国家地质公园2处,实现3.5万人直接脱贫、25个村整村脱贫。青海省贵德国家地质公园引入社会投资15亿元,农户以个人或集体入股方式参与景区旅游经营和服务工作,2014年以来旅游收入约1亿元,就业贫困人员年均收入3.36万元,3个村实现整村脱贫。 

  •   自然资源确权登记保障了贫困地区农民财产权益。督察调研发现,各地加快农村不动产登记进程,探索实行自然资源统一登记,维护了贫困群众财产权利。甘肃省农村土地确权颁证任务基本完成,颁发土地承包经营权证368万余本, 1310万亩农村土地经营权实现流转,发放精准扶贫专项贷款434亿元,惠及96.4万户。自然资源确权登记为村集体经济组织和农户个人土地房屋财产资本化、资产化提供了法律保障。 

  •   自然资源调查评价为贫困地区可持续发展夯实基础。土壤质量调查、水资源调查评价、旅游资源调查、综合地质调查等工作,在相关贫困地区全面展开。2015以来,云南省为88个扶贫重点县投入中央及地方各类基金7.22亿元,占同期全省投入的85.4%,实施了一批地矿、水文等项目。湖北省加大地勘基金向贫困地区投入力度,2015年以来为22个贫困县累计投放地勘基金项目48个,在5个贫困县探索矿产资源开发利益共享机制。重庆市推进14个区县1.43万平方公里生态旅游地质资源调查,城口县等4个贫困区县初步摸清天坑、峡谷、溶洞、瀑布等景观类型和具体分布,圈定21处具有旅游开发价值的资源综合体。新疆维吾尔自治区向南疆深度缺水贫困地区及国家级贫困县投入地勘资金2.41亿元,开展喀什三角洲、和田—皮山地区水文地质环境调查等10个找水项目,缓解了贫困缺水地区群众生活饮水和后备水源安全问题。 

      据统计,2013年以来,中西部12个省区市贫困人口从4424万下降到2017年底的1821万,减少了58.8%,土地、矿产、测绘、地质调查、林业等自然资源方面的支持政策在其中发挥了重要作用。 

      统筹衔接不到位, 

      政策落地实施有待规范 

      自然资源部门近年来结合乡村振兴、新农村建设出台的一系列政策,为贫困地区脱贫攻坚注入了强劲动力,但督察调研发现,各类自然资源政策之间的衔接、土地指标交易中的项目和资金管理等存在比较突出的问题。 

      自然资源政策之间衔接不够充分。退耕还林与耕地保护之间存在矛盾,新一轮退耕还林政策要求以“二调”和最新年度变更调查为依据,25度以上非基本农田坡耕地且农民自愿退出方可实施。督察调研了解到,中西部地区已安排退耕还林指标的贫困地区还有大量25度以上、不在“二调”图斑范围的坡耕地,且仍作为基本农田保护,按照退耕还林还草政策,这些土地无法纳入实施范围。数据显示,陕西省可实施退耕还林还草土地有1039.9万亩,云南省有345万亩,四川省凉山州一些地方实施生态移民后,大量25度以上坡耕地撂荒闲置,虽然这些深度贫困地区群众实施退耕还林意愿十分强烈,但由于政策之间不衔接,一定程度影响了脱贫攻坚效果。 

        

  •   耕地保护与生态保护之间存在矛盾。贵州省规划耕地保有量为6286万亩,但岩溶面积占全省国土面积65%,重度石漠化耕地达624.18万亩,三大集中连片特困地区覆盖贵州一半以上的县,是生态环境最为脆弱、耕地禀赋最差、垦殖率最高、贫困程度最深的区域,耕地保护与生态环境保护矛盾突出。类似情况在中西部多个省份或地州存在。 

  •   区域开发与生态保护矛盾凸显。中西部深度贫困地区大多位于民族地区或自然保护区,基础设施建设、脱贫攻坚产业发展与生态保护压力并存。例如:湖北省地质勘查精准扶贫项目以饰面用花岗岩、水泥用灰岩等非金属矿产勘查为主,但此类项目一般为露天开采,对生态环境有一定的破坏和影响。贵州省凯里至雷山高速公路延伸线覆盖从江、榕江两个深度贫困县,建成后可使近3万人受益,但需途经雷公山国家级自然保护区,尽管经济社会效益显著,但对环境会产生一定影响。 

      土地指标交易中的项目和资金管理不规范。以增减挂钩节余指标流转为代表的土地指标交易给地方带来巨大的经济利益和政治效益,深受地方欢迎;对实施项目的乡镇或企业而言,可获得工作经费或利润,积极性较高;对贫困户来说,可以花小钱或不花钱拆掉旧房住新居,群众比较支持。这是先富带动后富、发达地区帮助落后地区“三赢”的大好事,但督察调研发现,项目管理和实施存在不规范情况。 

      虽然土地整治、增减挂钩项目同样实行了招投标、监理、验收等程序,但由于项目包装五花八门,一些施工单位为降低成本偷工减料,随着时间推移,工程效果会发生自然变化,难以追究责任。一些地方旧宅基地拆除复垦不到位,砖瓦遍地满目疮痍;一些项目的沟渠、水窖等水泥标号不足,雨小就堵、雨大则塌;有的玩数字游戏,新增耕地通过“田坎系数”计算得出;有的利用“二调”规程漏洞、变更调查等技术手段违规做大拆旧区面积,将原本是农用地的图斑立项为建设用地,虚增节余指标。 

        

  •   在指标收益分配上,存在社会资本违规获取收益的情况。根据规定,增减挂钩收益应“及时全部返还贫困地区”,理论上讲,这是贫困地区群众用未来发展空间换取的资金,理应归农民集体和个人所有。但在实际操作中,一些地方以招商引资形式吸引社会资本参与,采取利润分成、指标分成等方式进行收益分配,社会资本不仅挣得工程利润,还摄取了相当一部分级差地租。例如:四川省某市一些招商引资协议中约定,政府按4万元/亩的标准收取固定收益,其余指标交易收益均归开发商所得,有的合同甚至约定开发商可获得95%的指标,政府仅获得5%。 

  •   指标收益使用也存在不透明的情况。按照规定,增减挂钩收益由县市政府统一管理,但督察调研发现,不少地方仅规定了“视作土地出让收入全额缴入国库”“实行收支两条线”,尚无资金使用管理细则;一些地方在项目实施过程中,将资金挪作他用或用于解决政府其他债务问题;有的地方忽视农民知情权,在资金使用上缺少公开程序。据抽样测算,增减挂钩项目补偿农户拆迁的部分大约在10万~13万元/亩,流转成交价(省域内)为25万~35万元/亩,农民实际所得约为收益的1/3,其他部分为政府和开发商所得,且缺少细化的管理制度进行约束。 

        打出精准“组合拳”, 

        真正将政策用足用好用活 

        打赢脱贫攻坚战是重大政治任务,当前应全面加强自然资源扶贫政策的统筹联动,充分挖掘政策潜力,引导帮助地方用足用好用活,让政策红利最大限度地转化为发展红利。 

          

    •   加强自然资源相关政策的统筹,发挥助力脱贫攻坚更大效益。建议统筹整合分散在自然资源领域各部门的扶贫政策,以更好地发挥自然资源政策在打赢脱贫攻坚战中的积极作用。出台自然资源部支持脱贫攻坚的专门文件,有效统筹土地、矿产、林草、海洋、测绘、地质勘查等方面的扶贫政策,使相关政策之间更加衔接;对耕地、林地、草地等资源进行科学评价,合理客观地确定贫困地区的耕地保有量,按照生态文明要求对当前的耕地、林地、草地等资源进行科学评价,将自然条件恶劣、不适合粮食生产的土地纳入退耕还林还草范围,提升土地综合利用水平。 

    •   发挥自然资源部门职能优势,对中西部贫困地区加大帮助和支持力度。优先将中西部深度贫困地区纳入山水林田湖草生态保护修复试点,在资金和项目上予以倾斜,将项目实施与新农村建设、扶贫产业发展和民生改善结合起来,进一步推动脱贫攻坚;梳理整合各类自然保护区管理体系,促进贫困地区资源开发利用与生态环境保护相协调;深化自然资源产权制度改革,发挥自然资源产权制度在促进资源保护和脱贫攻坚中的基础作用。 

    •   帮助贫困地区真正了解掌握自然资源扶贫政策,促进政策落地,及时纠正实施中出现的问题。建议相关部委指导各省区市研究制定土地整治和增减挂钩节余指标收益管理细则等相关政策。进一步加大集中培训、选派挂职干部、实地指导力度,增强地方理解、执行政策的能力,引导贫困地区充分挖掘自然资源扶贫政策潜力。督察机构结合新的职能,帮助地方全面落实自然资源扶贫政策,同时及时发现和纠正存在的突出问题,确保部党组落实中央关于脱贫攻坚战略要求的各项举措落到实处。 

        具体到土地整治和增减挂钩项目资金使用,可要求各省(区、市)研究制定土地整治和增减挂钩节余指标收益管理细则,明确贫困地区集体经济组织和贫困户收益分配比例,规范资金分配和用途,实行公示制度,确保收益返还和使用管理的公开、公平和公正。地方财政、审计部门应积极配合自然资源部门,加强对土地整治和增减挂钩项目的日常监督,对增减挂钩项目资金使用与管理进行重点督导,确保资金在脱贫攻坚等领域发挥更大效益。自然资源督察机构对各省(区、市)占补平衡和增减挂钩加强监督检查,督促各地及时备案相关数据,结合卫星影像和卷宗资料,发现存在弄虚作假、以次充好等现象的,严格追究相关责任,涉嫌犯罪的及时移送司法机关。 

        当前,随着自然资源部的成立,我国经济发展模式将逐步由以土地财政为主导转向以生态文明为主导,自然资源的生态属性不断上升,自然资源助力脱贫攻坚也应顺应这一趋势,深化改革:以推进自然资源统一确权登记为基础,适度扩大自然资源产权权能,切实发挥自然资源产权制度在促进资源保护和脱贫攻坚中的基础作用;认真开展第三次全国国土调查,完善技术标准,妥善衔接森林、草原、水利等自然资源调查,确保“一个平台、一张成果”及各类数据逻辑清晰,真实统一,避免数据交叉重叠;加强自然资源监督管理,转变督察机构职能,在强化对地方政府监督检查的基础上,开展相关调研,为部党组决策提供建议和依据,助力决胜脱贫攻坚、实现全面小康。